CONTROL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
ETIMOLOGIA
La palabra participación deriva del latín participatio-onis y significa “Acción y efecto de participar; aviso, parte o noticia que se da a alguien”. La palabra ciudadano significa “Persona considerada como miembro activo de un Estado, titular de derechos políticos y sometido a sus leyes”.
Para Cabellas, ciudadanía es “Cualidad de ciudadano; vínculo político que une a un individuo con el Estado; ya por nacimiento, ya por la voluntad o residencia prolongada. También es el “Conjunto de derechos y obligaciones de carácter político” o el “Comportamiento digno, noble, liberal, justiciero y culto que corresponde a quien pertenece a un Estado civilizado de nuestros tiempos”.
En la década pasada, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Sede Chile, realizó el Seminario Conceptual sobre Participación Ciudadana, que se efectuó en Santiago el 30 de julio de 1997. En esa reunión se abordó sobre la definición conceptual del término “participación ciudadana”, enfatizándose que al hablar de participación se referían al desarrollo de capacidades ciudadanas para incidir, en forma individual y colectiva, como clientes, como consumidores, como sujetos portadores de derechos. Decían que ese era: “Un hecho profundamente democrático, porque estamos hablando de un cierto campo que se arrebata al monopolio de los partidos, por un lado, y por otro, es un modo de acotar -porque no se deben eliminar- la fuerza y el peso de los poderes fácticos, reiterando que la participación ciudadana es un tema substancial, porque en Chile se tiene un Estado con bastante iniciativa, un mercado bastante dinámico, pero una sociedad bastante inerte”.
En México, Constantino Toto, expresa que: “Por regla general, cuando se habla de participación ciudadana, inmediatamente se tiende a referirla al estrecho ámbito del ejercicio del sufragio y al cumplimiento de un conjunto de obligaciones que constituyen el marco de referencia más general de las relaciones entre individuos y sistema político”. Refiere el autor que una de las preocupaciones clásicas de la reflexión politológica y de la sociología política ha sido la búsqueda y exploración de los mecanismos de inclusión de los individuos, en tanto miembros de una comunidad política dada, en la gestión, el control y la toma de decisiones que generan esquemas vinculantes.
Para Mellado Hernández, la participación ciudadana es: “Una actividad orientada a la elección de los gobernantes, pero no sólo se concreta a ello sino que también contribuye a influir en las decisiones que éstos toman en nombre de la sociedad, al mismo tiempo que ayuda para aportar ideas que contribuyan para llevar a cabo de una manera satisfactoria sus demandas. La noción de participación ciudadana se reserva a la relación que existe entre los individuos y el Estado, relación que pone en juego el carácter público de la actividad estatal”.
Añade que la “Participación cotidiana del ciudadano en decisiones y ejecución de las mismas que atañen a su vida cotidiana es la democracia participativa”. Por esa razón, refiere que la participación es un componente central de la democracia, pues suele considerarse que el primer escalón de la misma es el voto, en tanto derecho universal de los ciudadanos a elegir a sus representantes, la participación agrega a esta forma de gobierno su capacidad de ser gobierno de todos los ciudadanos”.
Atendiendo a tales razones, podemos colegir que la participación ciudadana no reemplaza la participación política, sino que tiene objetivos y acciones diferentes que otorgan un sentido pleno al concepto de ciudadanía; es decir, que más allá del derecho al voto, los habitantes serán ciudadanos en tanto tengan acceso a bienes y servicios básicos, algunos reconocidos como derechos constitucionales.
En síntesis, se puede afirmar que la participación ciudadana vendría a ser la capacidad que tiene la sociedad de involucrarse en la cosa pública para aumentar su grado de influencia en los centros de decisión y ejecución, respecto a las materias que son de su interés; aunque en nuestro país se observa un desinterés por no participar en los asuntos públicos, lo que puede deberse al creciente desprestigio de las Instituciones y de los propios Partidos Políticos. El sondeo de opinión elaborado por el IOP nos puede dar una idea de la situación que vive el país:
El Control Y Participación Ciudadana es la herramienta que facilita el ejercicio de los derechos de Participación y la construcción paulatina del poder ciudadano, plasma los propósitos de cambio acordados entre la población y las autoridades, a través de la implementación de las normas, instancias y mecanismos de participación ciudadana. Su implementación demanda una gestión abierta del Estado a la intervención de la ciudadanía, las organizaciones y movimientos sociales, en el proceso de la toma de decisiones y la gestión y administración directa de los bienes y recursos públicos, esta participación amplía y profundiza la democracia y la corresponsabilidad en lo público.
2.-ASPECTO CONCEPTUAL
Como ya hemos visto todos integramos grupos que reflejan distintas necesidades y que exigen nuestra participación y colaboración de manera activa y directa, ya sea para organizarnos en ronda de vigilancia nocturna, para realizar una campaña de vacunación o para llevar a un buen término un proyecto de arborización.
Todo poblador tiene derecho y obligación de que beneficiara a todo el grupo en su conjunto, permitiendo que sus habitantes alcancen una mejor calidad de vida y se reduzcan los niveles de pobreza contribuyendo al progreso y desarrollo del país. Así pues, es legítima la intervención de los ciudadanos en a la gestión pública, es decir, en la administración que hace el Estado para establecer prioridades, determinar acciones, o pedir cuentas si el Estado no cumple con lo pactado. Por ej. Se participa en gestión pública cuando enviamos una carta o documento al director de una entidad. Así mismo ejercemos nuestro derecho y deber de participación ciudadana cuando exigimos resultados de políticas determinadas, presentamos denuncias ante las respectivas instancias de control o recurrimos a la defensora del pueblo para nuestra protección.
La participación ciudadana se da también mediante procesos electorales cuando elegimos a nuestras autoridades regionales, nacionales y locales, presidente de APAFA, representante de aula, dirigente comunal, a la junta de propietarios del edificio donde vivimos, al presidente de la asociación vecinal, representante estudiantil, etc.
Participación ciudadana es “formar parte y tomar parte” de un grupo, de una comunidad o de un país de manera activa y responsable. Participación ciudadana significa también: ejercer en la práctica los deberes y derechos políticos, intervenir en los asuntos públicos y tomar decisiones. Es decir, construir PLENA CIUDADANÍA.
Se entiende la participación ciudadana como el derecho y la oportunidad, individual o colectiva, que tienen los ciudadanos de manifestar sus intereses y demandas a través de actos, con la finalidad de influir en la formulación y toma de decisiones gubernamentales en los diferentes niveles: nacional, regional o local; contribuyendo de esa manera a mejorar la gestión pública y la calidad de vida de los ciudadanos.
Sin embargo la participación política o ciudadana no siempre estará normada, pero en la medida que no sea ilegal, se constituye en un elemento que dota de vida a la democracia, pues supone ciudadanos informados, conscientes de sus derechos y obligaciones, interesados en la conducción de la cosa pública de su comunidad.
En el Perú el tema de la participación ciudadana ha tenido gran apertura tanto por parte del Estado como de las organizaciones de la sociedad civil, siendo uno de los pocos países que ha desarrollado de manera amplia su marco legal.
En casi todos los niveles de gobierno, se han implementado de alguna manera u otra, espacios de concertación como escenarios de debate y consenso sobre políticas públicas entre el Estado y la población organizada, pues se parte del supuesto de que es posible, a través de procesos de diálogo y negociación, encontrar bases de acuerdo que satisfagan a todos.
Al mismo tiempo, en el Perú no se puede hablar de participación ciudadana sin hablar de la descentralización. Estos dos procesos apuntan hacia la construcción de un nuevo modelo de las relaciones entre el Estado y la población.
Hay un cierto consenso en el Perú en torno a la defensa de la democracia representativa con elementos de participación ciudadana, con la necesidad de fortalecerla, dentro de ella, a fin de superar el divorcio entre política y ciudadanía.
En ese sentido, como lo sostiene Hernández Asensio, “las experiencias de participación suponen un progreso en la medida que dotan a la población de nuevas posibilidades de interacción con el Estado”
Las instituciones del estado fomentan la participación ciudadana cuando reciben personas que hacen sugerencias, participan en consultas, etc. En cuanto a la elaboración de políticas públicas la participación ciudadana es necesaria porque permite que los verdaderos intereses de la población sean tomados en cuenta, que las dediciones tengan mayor apoyo entre los pobladores y que se pueda reforzar el sentimiento de pertenencia a una comunidad.
Recordemos que en nuestro sistema jurídico prevalece la Democracia Representativa, mediante la elección de autoridades que nos representan, sobre la Democracia Participativa, por medio de la intervención directa de los ciudadanos en toma de las decisiones. No podemos ver la participación ciudadana está presente en todos los ámbitos de la convivencia diaria, pues se trata del ejercicio de un derecho ciudadano básico y comprende acciones colectivas o individuales, ejercidas a través de canales institucionalizados, o espontáneos e informales los que pueden ser locales o nacionales.
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PERÚ SE DIVIDE EN TRES PERÍODOS.
1. La primera etapa se dio en la década del ochenta: La participación ciudadana ha surgido históricamente desde “abajo”, y en particular desde la población organizada.
2. La segunda etapa se ubica en la década del noventa.
Durante la década del 90, significó la reinserción del país en el sistema financiero internacional y el establecimiento de relaciones de cooperación con organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
3. La tercera etapa corresponde al periodo de la transición democrática, desde fines del año 2000 en adelante
Esta etapa se inicia con el presidente Valentín Paniagua, ya que su política de diálogo con la sociedad civil, tuvo como resultado que el nuevo gobierno recogiera las experiencias de concertación y participación de los gobiernos locales y de esa manera hizo de la participación ciudadana una política de Estado.
Por otro lado, a través de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, se crearon los Consejos de Coordinación Regional y Local, como espacios de concertación oficiales en materia de planificación del desarrollo y presupuestaria.
Actualmente, en el Perú se dispone de una amplia gama de procedimientos y mecanismos para ejercer la participación ciudadana activa
EL DERECHO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La participación es un derecho fundamental
Toda persona tiene derecho a participar en los asuntos públicos de su país. Este derecho está reconocido por los tratados y pactos internacionales, desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos firmada en 1948 hasta los recientes tratados de protección y promoción de derechos.
La participación ciudadana incluye una gama amplia de posibilidades para su ejercicio: desde la forma más elemental de participación, que se produce a través del voto o ejercicio del sufragio (derecho a elegir y a ser elegido) hasta el reconocimiento de que los ciudadanos y ciudadanas tienen la capacidad de intervenir en el ejercicio y la dirección de los asuntos públicos, tal como lo establecen tanto la Convención Interamericana de Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos de Naciones Unidas.
La participación en los asuntos públicos puede darse a través de la asociación de las personas en sindicatos, partidos políticos o cualquier otra forma de organización. Asimismo, la participación supone el ejercicio de otros derechos fundamentales como son el derecho de reunión, el acceso a la información generada por el Estado y el derecho de petición para que las autoridades respondan a las demandas ciudadanas; todos estos y muchos más derechos y libertades han sido reconocidos en convenios y pactos internacionales de derechos humanos.
“Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente”.
Convenio 169 – OIT Artículo 7
LA CIUDADANÍA :Es ciudadano todo peruano mayor de dieciocho años. Para ejercitar los derechos que le corresponden tiene que inscribirse en el registro electoral, es decir debe haber recibido su Documento Nacional de Identificación (antes Libreta Electoral). El ser mayor de dieciocho años le da derecho de ciudadanía; pero, no puede ejercer este hasta efectuar su inscripción en el Registro Electoral.
Para efecto de todas las votaciones se les otorga a los ciudadanos el goce de su capacidad civil. El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años.
El ejercicio de la ciudadanía se suspende:
Por resolución judicial de interdicción.
Por sentencia con pena privativa de libertad.
Por sentencia con inhabilitación de los derechos político.
4.- LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LAS SOCIEDADES MODERNAS
Funciona de acuerdo con el entorno político y con la voluntad individual de quienes deciden participar y que no hay recetas porque en cada país la participación adopta formas distintas. La respuesta podría considerar los motivos individuales de cada una de las personas que, en un momento dado, toman la decisión de participar en los asuntos públicos. Pero también se tendría que tomar en cuenta las condiciones políticas que rodean esa participación: Las motivaciones externas que empujan o desalientan el deseo de formar parte de una acción colectiva, y el entramado que forman las instituciones políticas de cada nación. La participación entendida como una relación “operante y operada”, como lo diría Hermann Heller, entre la sociedad y el gobierno: Entre los individuos de cada nación y las instituciones que le dan forma al Estado.
Albán Peralta, sobre el derecho de participación ciudadana, opina que: “Constituye un derecho fundamental recogido en la Constitución de 1993, y como tal un derecho de los individuos frente al Estado”. Agrega que resulta inconcebible una democracia que desconozca a los ciudadanos su “Derecho a intervenir en los distintitos ámbitos de la esfera pública, no solo porque ello resulta una manifestación directa de la dignidad humana, sino porque tal participación supone una garantía indispensable para la realización de otros derechos fundamentales y condición básica para el control de la actuación del Estado”.
Puede decirse, entonces, que en el ámbito político el derecho de participación ciudadana faculta a las personas para intervenir en la formación de la voluntad estatal y en los órganos e instituciones del Estado, lo que comprende el derecho a elegir y ser elegido, así como recurrir a mecanismos de participación directa de remoción o revocación de autoridades, iniciativa legislativa y referéndum.
También hay que destacar que la participación ciudadana y en particular la participación política constituyen derechos humanos reconocidos en diversos instrumentos internacionales, como es la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que fue incorporada al ordenamiento jurídico por Resolución Legislativa Nº 13282 de fecha 19 de diciembre de 1959 y cuyo artículo 21º expresa que:”Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.
Incluso, el artículo 30º de dicha Declaración Universal estatuye que: “Nada en la presente Declaración podrá interpretarse en el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades proclamados en esta Declaración”.
En el caso del Perú, al haberse producido un autogolpe de Estado en 1992, y con la finalidad de dar muestras de ser no ser un gobierno autoritario, el Gobierno de turno promulgó la Ley Nº 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano (1994), la cual supuestamente facultaba a los ciudadanos a ejercer los derechos siguientes:
a) Iniciativa de Reforma Constitucional;
b) Iniciativa en la formación de las leyes;
c) Referéndum;
d) Iniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales; y,
e) Otros mecanismos de participación establecidos por la presente ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales.
Respecto a derechos de control de los ciudadanos, establecía:
a) Revocatoria de Autoridades,
b) Remoción de Autoridades;
c) Demanda de Rendición de Cuentas; y,
d) Otros mecanismos de control establecidos por la presente ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales.
No ajeno a su naturaleza, y dadas la intenciones de perpetuarse en el poder, el Gobierno de entonces promulgó las Leyes Nº 26592 y 26670, que restringieron el derecho al referéndum, normando que solo procedía si el pedido contaba con los dos quintos del número legal de Congresistas (38 legisladores). Recuperada la democracia, en el año 2001, se promulgó la Ley Nº 27520, que dispuso se restituya la plena vigencia de la Ley Nº 26300, Ley de Participación y Control Ciudadano, es decir que se eliminaron las cortapisas para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho de participación libremente.
Y, como tener una democracia auténtica? Sobre el punto, Cedeño Araujo plantea una tesis referente a los principios fundamentales que debe tener toda auténtica democracia: “La interrelación del ser humano con las instituciones socio-políticas del Estado originó la existencia del ciudadano. Las relaciones entre el ciudadano y el Estado comprometen beneficios mutuos. El ciudadano se compromete a respetar las leyes y el Estado a garantizar con estas leyes los derechos del ciudadano”. Por tanto, afirma que “Si el Estado no garantiza la protección de los derechos del ciudadano, estaría incurriendo en violación de los fundamentos esenciales de la democracia”.
Conceptúa que: “Es el pueblo el que hace al Estado y no el Estado el que hace al pueblo. No es lo mismo entender el ideario del predominio del Estado-Pueblo como el principio y el fin fundamental de la democracia; que creer que el Gobierno de turno, por haber sido elegido al amparo de las ideas de la democracia, pueda sustituir al Estado Pueblo”. Para una mejor comprensión de su tesis, define al Estado-Pueblo como: “La comunidad de mujeres y hombres en condición de ejercer con libertad el derecho de la autodeterminación.
El Estado Pueblo debe garantizar el imperio de la equidad de los deberes y derechos políticos que permita ejercitar el derecho del sufragio para elegir al Gobierno que los represente y resuelva la problemática de la gobernabilidad con una coherente política tributaria y con una administración honesta de la hacienda pública, a fin de gobernar con equidad y justicia, para cumplir y hacer cumplir los deberes y los derechos contractuales de toda la ciudadanía, sin distinciones jerárquicas, ideológicas, religiosas, sociales, económicas u otras”.
Norberto Bobbio, por ejemplo, ha escrito que la verdadera democracia de nuestros días ha dejado de cumplir algunas de las promesas que se formularon en el pasado y ha culpado a los partidos políticos de haberse convertido en una de las causas principales de esa desviación. Pero antes que él, otros intelectuales ya habían advertido sobre la tendencia de los partidos a convertirse en instrumentos de grupo más que en portadores de una amplia participación ciudadana. Y ahora mismo, uno de los problemas teóricos y prácticos de mayor relevancia en las democracias occidentales consiste en evitar que las grandes organizaciones partidistas se desprendan de la vida cotidiana de los ciudadanos. Al final del siglo XX, han vuelto incluso los debates sobre los mandatos imperativos que acompañaron el surgimiento de los primeros atisbos de democracia. Y han nacido también dudas nuevas sobre el verdadero papel de los partidos políticos como conductores eficaces de las múltiples formas de participación ciudadana que se han gestado en los últimos años. De ahí, que no pocos autores hayan acabado por contraponer los términos de representación y de participación como dos vías antagónicas en la construcción de la democracia. ¿Pero realmente lo son?
Para Cedeño, la democracia para estos tiempos exige que el pueblo ejercite una auténtica participación y predominio soberano en el gobierno político del Estado. Exhorta que: “Si la familia no aprende a vivir en democracia, la sociedad jamás aprenderá a cultivar una auténtica democracia participativa. La población prodemocrática debe promover programas de enseñanza escolarizada y no escolarizada que enseñen los principios básicos de políticas comparadas que liberen al educando de los colegios y universidades del vil resentimiento de los politicastros que no admiten ni respetan el triunfo de los elegidos democráticamente por el Estado Pueblo. Es necesario que nuestras juventudes se capaciten y desarrollen una responsable concienciación de valores morales, éticos y cívicos del electorado para compartir responsabilidades en las organizaciones cívicas -sin obedecer consignas partidistas- para participar progresivamente como buen vecino”. Finaliza sentenciado que: “Una democracia auténtica para estos tiempos debe ser el sistema de gobierno que consagre permanentemente la soberanía del Estado Pueblo sobre el Gobierno elegido”.
En cuanto a los estímulos para que una persona participe en los asuntos colectivos, Merino dice: “Es verdad que mientras más estímulos políticos reciba una persona de su entorno inmediato, más inclinaciones tendrá a participar en asuntos colectivos y más profunda será su participación. Pero esto no significa que esos estímulos producirán una especie de reacción automática de los individuos: para que se produzca la participación, es imprescindible que haya una relación entre ellos y las necesidades, las aspiraciones o las expectativas individuales”.
Al mismo tiempo, el autor recomienda tener en cuenta que, aunque esa relación opere con claridad, un exceso de estímulos puede causar un efecto contrario a la voluntad de participar, como lo han sostenido otros autores, que subrayan la relevancia de este punto: Estimular la participación no significa saturaría de mensajes y discusiones, sino hacer coincidir sus intereses individuales con un ambiente propicio a la participación pública.
En ese sentido, estimamos que el Foro del Acuerdo Nacional, creo el Grupo de Gobernabilidad (2005) con el propósito de reflexionar sobre los múltiples factores que inciden en la gobernabilidad democrática y elaborar propuestas que contribuyan a fortalecerla. Las Propuestas Generales fueron:
1.1 Esta tarea, que compete al gobierno, a los partidos políticos y a la sociedad civil, incluyendo en ésta a los medios de comunicación, requiere el logro de la cohesión social indispensable para la estabilidad institucional. Si bien las políticas de Estado, el Pacto de Mediano Plazo por la Inversión y el Empleo, el Pacto Social de Compromisos Recíprocos por la Educación y, en general, los diferentes acuerdos adoptados por el Foro, constituyen aportes en la dirección señalada, el Grupo de Gobernabilidad considera necesario proponer diversos mecanismos que
1.2 En ocasiones, el descontento con relación a la democracia se debe a un inadecuado nivel de información sobre cómo y con qué propósitos se ejecutan las políticas públicas o se toman decisiones en los poderes del Estado. Por ello se debe tomar en cuenta las percepciones sociales sobre diversos asuntos, por ejemplo, la relación entre la inversión privada y la satisfacción de demandas sociales; la prevención y resolución de conflictos que afectan el orden público; la relación entre la demanda urgente y la capacidad de gasto público; el conflicto entre la medicina occidental y la medicina tradicional, entre otros.
1.3 Otro elemento, que gravita en el descontento es el incumplimiento de las promesas. Se trata tanto de las realizadas durante las campañas electorales, como de aquellas que las autoridades realizan como medio de resolver coyunturalmente algún reclamo.
1.4 El clima de desconfianza predominante está asociado a la falta de transparencia y a la corrupción. Estas afectan al sistema político y sus decisiones y actividades, particularmente en el ámbito económico, bajo las formas de contrabando, narcotráfico, evasión tributaria, contratos fraudulentos y amañados y patrocinio indebido de intereses privados.
1.5 Debe promoverse la participación ciudadana en los asuntos públicos. Debe fortalecerse y hacer más viables los mecanismos que han demostrado ser eficaces, como la elaboración de presupuestos participativos, la rendición de cuentas, la remoción de autoridades regionales y locales, entre otros.
1.6 Es necesario que la política recupere credibilidad, una obligación que no sólo corresponde a los políticos. Esto será resultado no sólo de actos personales sino de una modificación sustancial de la cultura política con un alto componente ético, que tome en cuenta al ciudadano como ser humano y que obligue a acciones como: No prometer lo que no se puede cumplir, garantizar tanto el derecho a protestar como el de libre tránsito, aplicar mecanismos de solución concertada de las demandas sociales, combatir la demagogia populista que se expresa en la formulación tanto de ofrecimientos como de demandas sin sustento, adoptar decisiones racionales y sostenibles, entre otras.
Parafraseando a César Vallejo, tendremos que decir: Hay hermanos, muchísimo que hacer; para entender la dinámica de la democracia, pero un hecho irrefutable es que, sin la participación ciudadana, sencillamente la democracia no existiría.
5.- Siete años desde la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización, donde se señala que las municipalidades deben debatir sus planes y presupuestos con la participación de sus vecinos. Seis años desde que se promulgó la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, estableciéndose el presupuesto participativo en el Perú y casi seis años desde que se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo.
PARTICIPAR PARA MEJORAR LAS DECISIONES
La participación ciudadana es el derecho y el deber de los ciudadanos y ciudadanas para intervenir e incidir en la gestión de lo público y en la toma de decisiones en todos los asuntos públicos que afecten directa o indirectamente a la comunidad.
El control social es el derecho y el deber de los ciudadanos y ciudadanas quienes, a través de la participación ciudadana, controlan el buen manejo de la gestión de lo público. Es la acción que ejerce la ciudadanía organizada para evaluar o dar seguimiento a un proyecto, programa, presupuesto o compromisos de una institución pública (o privada que recibe fondos o brinda servicios públicos).
Las iniciativas ciudadanas son todas las formas de participación en las que la ciudadanía decide tomar acciones orientadas al bienestar general y al buen vivir.
Sirven la participación ciudadana y el control social para:
è La ciudadanía incide en las decisiones y acciones de las autoridades que afecten el interés colectivo.
è La comunidad asume su corresponsabilidad con el Estado y el ejercicio de sus derechos constitucionales y legales.
è La ciudadanía puede controlar que las acciones y decisiones de las autoridades estén apegadas a la ética y a la legalidad.
è Impulsa la rendición de cuentas de los poderes públicos y fortalece la transparencia en la gestión y administración de lo público.
è A través de la participación ciudadana y el control social se pueden construir acuerdos y encontrar soluciones comunes que contribuyan al desarrollo humano integral y al mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas.
La legislación peruana considera que la participación es un derecho que los ciudadanos y ciudadanas han de ejercer desde el momento de la elaboración de las políticas públicas, para lo cual se establecen diversos mecanismos de concertación.
A la vez, se han incrementado las modalidades de participación ciudadana en la gestión de programas y proyectos específicos, así como en el control y la vigilancia de los mismos.
Existen mecanismos que son aquellos instrumentos por medio de los cuales todos los ciudadanos y ciudadanas individual o colectivamente, ejercen su derecho constitucional de participación y control social en la gestión de lo público.
MARCO LEGAL
Sin duda las experiencias desarrolladas en el Perú han sido muy ricas y los procesos participativos han experimentado un proceso de aprendizaje y de ajuste. Sin embargo, subsisten una serie de problemas que la legislación no ha podido solucionar o que en algunos casos ha generado.
Este artículo busca hacer un análisis de los avances de la legislación existente en materia de participación ciudadana en el ámbito municipal para invitar a una reflexión respecto a qué aspectos podemos mejorar y debemos exigir que se mejoren como sociedad civil.
Principales problemas encontrados en torno a los procesos de participación ciudadana en gobiernos municipales
Diversas organizaciones de la sociedad civil han advertido los problemas que existen en torno a los procesos de participación ciudadana a nivel de gobiernos locales, entre los que destacamos:
1.1. La ausencia de planes de desarrollo de capacidades que repercute en la calidad de la participación:
Por un lado los funcionarios municipales no están adecuadamente informados sobre los distintos mecanismos de participación que existen y por el otro lado, la ciudadanía en general desconoce los mecanismos de accountability que puede activar.
Son pocas las municipalidades que ejercen una labor de docencia cívica y que tienen un programa de desarrollo de capacidades políticas. Este desconocimiento de los procesos participativos repercute directamente en la baja calidad de la participación.
He tenido la oportunidad de acompañar procesos en Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, Miraflores y de conversar con funcionarios municipales y hay una coincidencia en torno a que es necesario mejorar la calidad de la participación ciudadana. A menudo las organizaciones sociales y los vecinos no logran consolidar una visión macro ni debatir los grandes problemas vecinales. Se debate únicamente una visión de lo inmediato, de lo barrial, obviándose el debate de las prioridades como ciudad. Unido a esto, en el caso del presupuesto participativo, las organizaciones vecinales desconocen lo que es un proyecto de inversión o cómo funciona la dinámica de este proceso, afectándose así la calidad de la participación.
Es necesario que se impulsen planes de fortalecimiento de capacidades ya que aún falta mucho camino por recorrer en torno a la construcción de ciudadanía en el Perú.
1.2. Los costos de la participación son altos:
Ejercer nuestros derechos como ciudadanos tiene un costo innegable. Existen problemas para que las organizaciones de la sociedad civil participen en los presupuestos participativos provinciales por los costos que tienen que asumir de transporte, alojamiento, alimentación, materiales, entre otros. Es común escuchar cuando se conversa con dirigentes vecinales de diversos departamentos del Perú, que a menudo no cuentan con apoyo de sus propias organizaciones o de sus vecinos para poder ejercer de manera eficiente la vigilancia ciudadana. Por ejemplo, en el caso de los Comités de Vigilancia, necesitan de instituciones que los asesoren legalmente.
1.3. Poca renovación a nivel de dirigentes de las juntas vecinales y las organizaciones sociales de base:
Las dirigencias no se renuevan, probablemente debido a la escasa participación ciudadana y, en otros casos, a una cultura poco democrática. En el caso de las juntas vecinales por lo general se trata de los mismos vecinos que van rotándose en los cargos sin renovarse. Como mencionamos, la participación ciudadana tiene costos de dinero, pero también costos de tiempo que explicaría por qué los jóvenes tienen una escasa participación en estos espacios.
De otro lado, tampoco se ha construido una oferta atractiva que fomente la renovación de dirigentes ni la participación juvenil por parte de las municipalidades. Son pocos los programas que existen para fomentar la participación de los jóvenes en los espacios de debate público y tampoco el Consejo Nacional de la Juventud los ha impulsado.
1.4. Presupuestos participativos se convocan sólo para cumplir con la ley:
Muchas municipalidades no realizan un esfuerzo por convocar a la mayor cantidad de vecinos y organizaciones para el proceso del presupuesto participativo, limitándose únicamente a cumplir con lo que manda la ley y realizando procesos con escasa participación ciudadana. Así se desnaturaliza el presupuesto participativo como espacio de diálogo y concertación de los grandes temas de las ciudades y se limita únicamente a talleres con unos pocos participantes, donde los acuerdos no son ni socializados ni publicitados.
1.5. Bajos niveles de participación ciudadana:
Paradójicamente, en algunos distritos existe más oferta que demanda. Las gestiones municipales brindan espacios que son desaprovechados debido a una escasa participación ciudadana. Por ejemplo en el caso de las elecciones para juntas vecinales, son muy pocos los vecinos que participan postulando o eligiendo a sus representantes. Es muy poco el porcentaje de vecinos de una municipio que participa activamente en los asuntos locales, tal vez por el descontento y apatía general que existe en torno a la política. Si vemos otras realidades podemos decir que existe en el mundo una baja de la participación ciudadana que solamente se activa en momentos de crisis.
La baja participación es también una consecuencia de la falta de planes de promoción y capacitación; la escasa difusión que se hace de los espacios y mecanismos; la desidia de algunas autoridades y funcionarios y el incumplimiento de los acuerdos celebrados en los procesos. Por todo lo señalado anteriormente, procesos como la formulación del plan de desarrollo concertado o los presupuestos participativos no logran consolidarse en el Perú y las organizaciones no se empoderan, pese a que estos procesos ya tienen varios años.
A manera de conclusión podemos señalar que los problemas encontrados pueden enfrentarse si se logra combinar el liderazgo democrático de los alcaldes; voluntad política para promover la participación y cumplir con los acuerdos; una mayor capacitación de la sociedad civil y la eliminación las trabas burocráticas que dificultan la participación ciudadana.
Fortalezas de nuestra legislación:
Tenemos un marco normativo que a diferencia de otros países de América del Sur otorga un conjunto muy amplio de derechos de control y participación ciudadanos.
Por ejemplo, la revocatoria de autoridades municipales está contemplada sólo en Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú. En el caso la obligación de realizar procesos de rendición de cuentas, sólo Perú y Venezuela tienen normas que señalan que los alcaldes deben rendir cuentas ante sus vecinos, limitándose el resto de países como Chile, Costa Rica, México y Panamá ha señalar que los alcaldes deben rendir cuentas ante la contraloría o quien haga sus veces.
Entre las principales fortalezas de nuestra legislación es importante señalar:
2.1. Consagración de los derechos de participación y vigilancia ciudadana a nivel constitucional:
Nuestra Constitución Política consagra estos derechos en sus artículos 2º y 31º. Además el presupuesto participativo está contemplado en el artículo 199º al igual que la rendición de cuentas. Es positivo que estos derechos y mecanismos de participación y vigilancia se encuentren contemplados a nivel constitucional ya que en caso de que sean vulnerados se puede activar los mecanismos para garantizar su ejercicio.
2.2. Existe un marco legislativo que regula los derechos de participación y control:
La Ley 26300 regula el ejercicio de los derechos de la revocatoria de autoridades, la iniciativa legislativa y la demanda de rendición de cuentas. Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades también los contempla y añade el referéndum, el cabildo abierto, la participación en las juntas vecinales y los comités de gestión. También contamos con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública como mecanismo de accountability municipal.
2.3. Contamos con la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su reglamento:
Somos el único país de América Latina junto con República Dominicana que tiene presupuestos participativos obligatorios a nivel municipal. Esto significa que es obligatorio convocar al proceso del presupuesto participativo. Si un alcalde no convoca a este proceso puede ser denunciado ante la Contraloría y también penalmente por delito de abuso de autoridad y delito de omisión de actos funcionales.
2.4. La sociedad civil tiene una cuota de participación en los Consejos de Coordinación Locales distritales y provinciales:
Es obligatorio contar con Consejos de Coordinación integrados por representantes de la sociedad civil en un porcentaje del 40%, tanto a nivel municipal como regional. Es importante que se logre posicionar a los Consejos de Coordinación como espacios de concertación, donde deben debatirse los proyectos de inversión y la visión de desarrollo.
2.5. Contamos con un sistema que regula la inversión pública:
Si bien el SNIP tiene críticos, ayuda a ordenar la inversión y a evitar que se ejecuten proyectos sin sustento técnico. Esto debe ser complementado con una mayor articulación entre niveles de gobierno, más ahora en que estamos apuntando a un presupuesto por resultados.
Debilidades de nuestra legislación:
Uno de los problemas que debemos enfrentar es la visión que todavía tienen algunos alcaldes y funcionarios municipales respecto a la participación ciudadana. Para algunas autoridades, la participación ciudadana es vista como un obstáculo y no como una fortaleza. Pocos son los alcaldes que realmente tienen una vocación participativa y que promueven estos mecanismos.
A menudo existen voces que expresan su incomodidad ante el presupuesto participativo y que consideran que los ciudadanos no están preparados para debatir planes y proyectos. Existen funcionarios públicos que consideran que la participación ciudadana entorpece su trabajo y no asumen todavía que la nueva gerencia pública no se puede concebir al margen de los ciudadanos.
De otro lado, la vigilancia ciudadana en muchos casos se ha planteado como una confrontación ocasionando que los alcaldes no perciban sus beneficios, ya que no se han difundido muchas experiencias exitosas de monitoreo. La vigilancia ciudadana hay que tratar de plantearla en términos de un monitoreo participativo que pueda generar efectos positivos para mejorar una gestión municipal.
Hoy existen en el mundo experiencias de participación ciudadana en todos los continentes y actualmente se están consolidando mecanismos de e-democracia a nivel mundial. En ese sentido, es preocupante que existan voces en el Perú que planteen restringir los derechos ya adquiridos, cuando el debate mundial es respecto a cómo ampliarlos y mejorarlos.
3.1. Nuestra legislación establece vallas muy altas que imposibilitan en la práctica la participación y la vigilancia ciudadana:
Nuestra Ley de Participación y Control Ciudadanos (Ley 26300) ha establecido vallas tan altas para ejercer estos derechos que en la práctica imposibilita su ejercicio. A nivel municipal tenemos los derechos de iniciativa en la formación de ordenanzas, referéndum municipal, revocatoria y demanda de rendición de cuentas, pero su ejercicio exige una serie de requisitos que prácticamente los imposibilitan. Salvo la revocatoria, que puede ser ejercida en pequeñas circunscripciones, el resto de derechos permanece en el papel sin que haya sido posible todavía plantear una reforma seria a esta ley.
Por ejemplo, para poder plantear una revocatoria se necesita recolectar las firmas del 25% del electorado de un distrito. Solamente en el caso del distrito de Barranco en Lima, se necesitaría presentar un aproximado de 13,000 firmas; en el caso de La Victoria se requieren más de 50,000 firmas. Recientemente se promulgó la Ley 29313º que modifica el porcentaje de firmas necesario para solicitar una “demanda de rendición de cuentas”; hoy debe exigirlo el 10% de la población electoral con un máximo de 25,000 firmas. Es decir que si los vecinos de Barranco desean que su alcalde les rinda cuentas deben presentar 5,500 firmas; los vecinos de Breña 10,800 firmas; los de Jesús María 9,000 firmas y los del Rímac 16,000 firmas.
Es importante diferenciar entre la “demanda de rendición de cuentas” y la “rendición de cuentas”. La “rendición de cuentas” ocurre cuando una autoridad explica a los ciudadanos las acciones realizadas durante su gestión y cómo ha ejecutado el presupuesto, esto se debe realizar antes de que se inicien los talleres del presupuesto participativo. En cambio, la “demanda de rendición de cuentas” es un mecanismo de control regulado en la Ley 26300 mediante la cual los vecinos de una localidad interpelan a sus autoridades sobre el uso de los recursos públicos. Debe solicitarse por el 20% de los electores de un distrito y acompañarse de un pliego de preguntas. El Jurado Nacional de Elecciones otorga a la autoridad un plazo de 60 días para responder.
Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades no ha reglamentado de manera adecuada diversos mecanismos de participación y control como las consultas ciudadanas, la iniciativa en la formación de ordenanzas municipales, el cabildo abierto o los comités de gestión. Los alcaldes no han cumplido con implementar estos mecanismos de participación y la Ley Orgánica de Municipalidades cae en el error de colocar también vallas muy altas que impiden ejercer estos derechos.
3.2. No existen mecanismos adecuados para sancionar el incumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información:
En el año 2002 se promulgó ley de Transparencia y Acceso a la Información, una de las más importantes normas en materia de lucha contra la corrupción y que otorga a los ciudadanos el derecho a solicitar la información que posea toda entidad pública.
Si bien tenemos un marco legal que garantiza el acceso a la información pública, existen municipalidades que no cumplen con respetarla, ocasionando que se vulnere el derecho a la vigilancia ciudadana. El gran problema de esta ley es que no cuenta con mecanismos efectivos que garanticen su cumplimiento, no sólo respecto a la entrega de la información, también respecto a la información que debe publicarse en las páginas webs de las municipalidades.
La Contraloría de la República debería ejercer un mayor control respecto a su cumplimiento y establecer mecanismos de denuncia más eficaces para el ciudadano. Si bien el ciudadano puede interponer un Habeas Data, siempre es engorroso tener que recurrir al poder judicial, que además puede resolver el caso cuando el alcalde haya concluido su periodo municipal.
3.3. No se establece la obligatoriedad de realizar audiencias públicas de rendición de cuentas:
La Ley Orgánica de Municipalidades es muy escueta en el tema de la rendición de cuentas de los alcaldes y regidores. Debería reformarse la Ley Orgánica de Municipalidades para que los alcaldes y regidores rindan cuentas sobre su gestión por lo menos dos veces al año y en audiencias públicas que cuenten con la participación de observadores como la ONPE y donde se garantice que los vecinos también puedan formular preguntas y observaciones.
3.4. La Ley Marco del Presupuesto Participativo debe ser revisada:
La Ley Marco del Presupuesto Participativo no contempla la diversidad de municipalidades que existe. No se puede legislar de manera uniforme para municipalidades provinciales y distritales, rurales y urbanas sin contemplar que son realidades distintas. Nuestro proceso del presupuesto participativo es igual tanto para gobiernos municipales como regionales, sin haberse contemplado la riqueza de experiencias desarrolladas antes de la vigencia de la ley.
Asimismo, no se han regulado de manera adecuada los Consejos de Coordinación Locales distritales y provinciales. Consideramos que la composición debería reformularse, aumentando la participación de la sociedad civil y también debería ampliarse el número de reuniones ordinarias. En cuanto a los requisitos para participar en los Consejos de Coordinación Locales Distritales y Provinciales, consideramos que no se debe exigir a las organizaciones de la sociedad civil que cuenten con tres años de actividad y personería jurídica ya que es un requisito oneroso y que dificulta la participación de organizaciones juveniles.
En esta línea de mayor apertura, consideramos que además debería garantizarse la participación de la sociedad civil en el equipo técnico del presupuesto participativo con voz y con voto. Finalmente, no se han establecido sanciones por no convocar al presupuesto participativo o por no cumplir con sus acuerdos. Debería contemplarse sanciones como la vacancia de los alcaldes y la inhabilitación de los funcionarios.
“Nos comprometemos a promover la participación ciudadana para la toma de decisiones públicas, mediante los mecanismos constitucionales de participación y las organizaciones de la sociedad civil, con especial énfasis en la función que cumplen los partidos políticos.”
Acuerdo Nacional. Segunda Política de Estado
LEY DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN Y CONTROL CIUDADANOS
La Ley N°26300, vigente desde 1994, mediante la cual el pueblo viene ejerciendo su derecho político y decidiendo, con su voto libre y secreto, sobre diversos aspectos de los gobiernos nacional, regional y local.
Está basada esta importante norma en la democracia directa, en donde la ciudadanía puede proponer y lograr la aprobación, por ejemplo, de una reforma total o parcial de la Constitución Política, la dación de una ley, decidir sobre una propuesta de interés colectivo a través de la consulta de referéndum o plantear la formación de leyes u ordenanzas regionales y locales.
Igualmente, ejerciendo su derecho democrático de control político amparado por esta ley, decide la revocatoria o destitución de autoridades regionales y locales elegidas, obliga a la remoción de autoridades designadas y ordena a una autoridad a rendir cuentas sobre su gestión.
Pero, el caso es que estos derechos ciudadanos no se han viabilizado en toda su dimensión en casi dos décadas de su vigencia. Apenas han venido plasmándose las consultas de revocatoria de autoridades regionales y municipales y las de referéndum.
Los otros derechos de participación, como las iniciativas de reforma constitucional, de formación de leyes o de ordenanzas, solo tuvieron limitadas aplicaciones e intentos fallidos, tal vez por falta de reglamentación, desconocimiento y procedimientos complicados. Igual suerte corrieron los derechos de control como la remoción y la demanda de rendición de cuentas.
Así, el JNE propone que las solicitudes para ejercer estos derechos sean presentadas a través de los Jurado Electorales Descentralizados permanentes y/o temporales, y que, una vez comprobados los requisitos básicos, autoriza al Reniec la venta del formato de acopio de firmas y, luego, la verificación de ellas.
En el caso de la revocatoria de autoridades, el proyecto dispone que dichos formatos se adquieran desde 90 días antes del inicio del segundo año de gestión. Es decir, los promotores no esperarán la conclusión del primer año, lapso en que la ley impide el inicio de todo proceso revocatorio. Es más, esta consulta podrá realizarse solo una vez durante el período de mandato y su convocatoria debe dictarse con anticipación de 210 días de la fecha de consulta.
Asimismo, de aprobarse el proyecto, solicitar la reforma total o parcial de la Constitución Política ya no exigirá la presentación del 10 por ciento de firmas de adherentes, sino solo del 8 por ciento del padrón del último proceso electoral.
CONCLUSIÓN:
La ausencia de planes de capacitación y promoción de la participación ciudadana repercuten directamente en los funcionarios y en la sociedad civil, afectando la calidad de los procesos participativos y el empoderamiento de los ciudadanos. Es fundamental sensibilizar a los funcionarios municipales y a los partidos políticos sobre la importancia de la participación ciudadana
El año pasado, el Congreso de la República aprobó importantes modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades, que lamentablemente fueron observadas por el Presidente de la República y por el ex primer ministro Yehude Simons y que están a la espera de su ratificación por el Congreso. Las modificaciones más destacables son:
Establece el carácter vinculante de los acuerdos del Consejo de Coordinación Local.
Se abre la posibilidad de ampliar la participación de la sociedad civil en el Consejo de Coordinación Local, en un porcentaje mayor al 40% que existe actualmente.
Flexibiliza los requisitos para ser elegido miembro del Consejo de Coordinación Local, eliminando la exigencia de contar con tres años de actividad y personería jurídica.
Establece que el Consejo de Coordinación Local debe reunirse por lo menos cuatro veces al año.
Permite que un tercio de los integrantes de la sociedad civil pueda exigir la convocatoria extraordinaria de Consejo de Coordinación Local.
Establece la obligación de los alcaldes de rendir cuentas dos veces al año en audiencias públicas.
Contempla la suspensión de los alcaldes que no rindan cuentas o que no cumplan con convocar al Consejo de Coordinación Local o al presupuesto participativo.
.Los procesos de participación ciudadana están evolucionando junto con las capacidades de los líderes y dirigentes de las organizaciones sociales. Las normas y reglamentos tendrían que ser modificados cada cierto tiempo para reflejar las habilidades y voluntad de la población.
La primera prioridad en las tareas es devolver la confianza a la población. La ciudadanía requiere confiar en sus autoridades elegidas. Para ello es preciso dar transparencia a los procesos municipales; acceso a la información y gestión pública; vigilancia y fiscalización del presupuesto en su totalidad; planificación, implementación y evaluación de las obras con la participación de la población.
Finalmente, consideramos que si bien hay varios aspectos que deben reformarse en nuestra legislación, es positivo que contemos con un marco normativo que regule el ejercicio de estos derechos y que nos sitúa frente a otros países de América Latina en una posición privilegiada.
De la sociedad civil y de los políticos dependerá que se aprovechen estos mecanismos y que se generen espacios de concertación que logren consolidarse como instancias de diálogo y debate democrático. Tenemos los instrumentos, hay que mejorarlos y aprender a ejercerlos.
